УДК

ДОСЛІДЖЕННЯ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ЗАЙНЯТІСТЬ НАСЕЛЕННЯ» ВІД 05.07.2012 Р. ЯК ОДНІЄЇ З ОСНОВНИХ СУЧАСНИХ СОЦІАЛЬНИХ РЕФОРМ: ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ВПРОВАДЖЕННЯ В ДІЮ

Астахова Олена Андріївна, студентка кафедри «Менеджмент невиробничої сфери» Донецького державного університету управління

Кислюк Олена Володимирівна, к.держ.упр., старший викладач кафедри «Менеджмент невиробничої сфери» Донецького державного університету управління

Постановка проблеми. Стрімке зростання «тіньової зайнятості», безробіття, зниження соціально-економічних показників розвитку населення, вимушена трудова міграція, втрата довіри до центрів зайнятості, необхідність удосконалення механізмів державного регулювання у сфері зайнятості населення − усі ці та інші негативні тенденції на ринку праці зумовили необхідність перегляду та реформування основних положень Закону України «Про зайнятість населення» (далі – Закон).

Нажаль, аналіз провідних експертів у сфері зайнятості показав, що нова редакція  Закону  містить цілу низку положень, які не дозволяють повною мірою розв’язати зазначені проблеми, посилюючи небезпеку неефективного використання державних коштів на реалізацію політики зайнятості та ускладнюючи становище окремих груп і категорій учасників трудових відносин. Саме тому питання аналізу та подальшого редагування Закону підлягає вивченню.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемами зайнятості населення та аналізом законодавчої базі з цього приводу займались наступні науковці: Н.К.Ніколаєнко, А.М.Пономаренко, В.Ю.Власов та ін. Також, треба зазначити, що останні зміни законодавства про зайнятість населення спричинили неабиякий ажіотаж у мас-медійному просторі. Майже щодня провідні спеціалізовані українські видання та інтернет-сайти поповнюються публікаціями експертів. Спеціалісти дали різні оцінки Закону про зайнятість населення 2013 − як позитивні, так і негативні. Тому така ситуація вимагає більш ретельного вивчення основних положень Закону, формування єдиної думки щодо їх розуміння, співвідношення його норм з іншими нормативно-правовими актами трудового законодавства, виявлення сильних і слабких сторін, формування прогнозів та рекомендацій.

Метою статті є узагальнення наукових матеріалів, що мають теоретичне, законодавче і практичне значення відносно зайнятості населення в умовах процесів демократизації, глобалізації, які відбуваються в Україні, та визначення основних недоліків і перспектив реалізації Закону.

Основний матеріал дослідження. Закон України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р. № 5067-VI був розроблений на виконання пункту 67.1 Національного Плану дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» [2].

У новому Законі визначено основну мету, яка полягає у створенні ефективного механізму сприяння повній, продуктивній і вільній зайнятості населення у процесі реалізації соціально-економічної політики держави, забезпечення конституційних прав громадян на працю та соціальний захист від безробіття. Реалізація зазначеної мети Закону передбачає наступне:

зменшення рівня «тіньової зайнятості». У 2012 році, за даними аналітиків Державної служби зайнятості, 30% українців працюють «в тіні» [4];

активізацію та збільшення мотивації осіб працездатного віку до праці, приблизно 8 млн. з яких практикують пасивні моделі поведінки, тобто перебувають на утриманні у працюючого населення [4];

підвищення освітньо-кваліфікаційного рівня трудових ресурсів держави та приведення їх у відповідність до потреб сучасної економіки;

забезпечення балансу між попитом та пропозицією робочої сили;

зниження рівня безробіття українського населення та ін.

  Кожного року на реалізацію ефективної соціально-економічної політики з питань зайнятості населення з державної скарбниці витрачається до 6 млрд. грн. Проте в умовах постійно зростаючого рівня безробіття (близько 20% за останній рік) очевидно, що державні кошти використовуються не за призначенням, а Закон та його положення можуть так і залишитися на папері. З огляду на це, слід проаналізувати основні аспекти Закону, які можуть ускладнити процес його подальшої імплементації.

  Перше, на що треба звернути увагу в новому законі «Про зайнятість населення» - це  існування певної неузгодженості і суперечності в інтерпретації термінів порівняно з іншими законодавчими актами України та «некоректності» деяких термінів, що може поставити під сумнів можливість ефективного застосування Закону.

По-перше, порівнюючи термін «молодий працівник» Закону України «Про зайнятість населення» (п.10 ст.1) з терміном «працездатна молодь» Кодексу законів про працю (далі – КЗпП) України (ст.197), виявлено різні вікові межі, освітньо-кваліфікаційні рівні молодих осіб, що безпосередньо впливає на наявність або відсутність встановлених чинним законодавством (КЗпП) пільг та гарантій для молодих спеціалістів.

Зокрема у Законі термін «молодий працівник» визначається як «громадянин України віком до 35 років, випускник професійно-технічного або вищого навчального закладу…», а в КЗпП такий термін відсутній, проте є поняття «працездатна молодь» − «громадяни України віком від 15 до 28 років після закінчення або припинення навчання у загальноосвітніх, професійних навчально-виховних і вищих навчальних закладах, завершення професійної підготовки і перепідготовки, а також після звільнення зі строкової військової або альтернативної (невійськової) служби надається перше робоче місце строком не менше двох років») [1; 5].

Отже, закон України «Про зайнятість населення» не фіксує нижню межу вступу особи до ринку праці, а також не містить згадки щодо її працездатності. Згідно ж ст. 1 Закону «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні»,  молодь  – це громадяни України віком від 14 до 35 років [6]. Таким чином, молодим працівником слід вважати особу з 14 до 35 років, а це не узгоджується із п. 13 та п. 16 ст. 1 Закону «Про зайнятість населення».

По-друге, надане Законом тлумачення поняття безробіття як «соціально-економічного явища, за якого частина осіб не має змоги реалізувати своє право на працю та отримання заробітної плати (винагороди) як джерела існування» (п.1 ст.1) ставить низку запитань, а саме:

1) чи можна, виходячи з наведеного визначення, вважати безробітною особу, яка не має змоги працювати через, наприклад, стан здоров’я або сімейні зобов’язання, та отримує відповідну державну допомогу? Очевидно, що така особа не має змоги реалізувати своє право на працю та, водночас, не отримує заробітну плату (винагороду) як джерело існування;

2) чи не суперечить визначення поняття «безробіття» тлумаченню поняття «безробітний»? Безробіття визначається, зокрема, через відсутність заробітної плати (винагороди) як джерела існування, в той час, як безробітна особа «через відсутність роботи не має заробітку або інших передбачених законодавством доходів як джерела існування» (п.2 ст.1). Очевидно, що поняття «заробітна плата (винагорода)» та «заробіток» і «дохід» не є тотожними, а отже, виникає внутрішня суперечність визначень.

По-третє, п. 2 («безробітний), п. 13 («особи працездатного віку») та п. 16 («працездатні особи») ст. 1 також містять низку суперечностей.

Безробітний – це особа віком від 15 до 70 років, яка через відсутність роботи не має заробітку або інших передбачених законодавством доходів як джерела існування, готова та здатна приступити до роботи (п.2 ст.1). Водночас, особами працездатного віку вважаються особи віком від 16 років, які не досягли встановленого статтею 26 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» пенсійного віку (55-60 років для жінок і 60 років для чоловіків) (п.13 ст.1). Крім того, як працездатні особи визначені особи віком від 16 років, які проживають на території України і за станом здоров’я здатні до активної трудової діяльності (п.16 ст.1).

Наведені вище визначення не узгоджені не лише одне з одним, а й з низкою міжнародних нормативно-правових актів, зокрема з Міжнародною організацією праці (МОП) та Європейською соціальною хартією:

1) безробітні у визначенні МОП — це особи у віці 15–70 років (як зареєстровані, так і незареєстровані в державній службі зайнятості), які одночасно задовольняють наступним умовам:  не мають роботи (прибуткового заняття), шукають роботу або намагаються організувати власну справу та готові приступити до роботи протягом двох тижнів. Визначення безробітних осіб у Законі № 803-XII «Про зайнятість населення» від 01.03.1991 р. відповідає визначенню МОП, але нова редакція Закону втратила важливий елемент визначення безробітної особи – обов’язковість пошуку роботи (в т.ч. особою з інвалідністю). Таким чином, у новому Законі коло осіб, які мають право претендувати на статус безробітних, невиправдано розширюється: до нього потрапляє значна кількість людей зі свідомою утриманською позицією, які не вважають за потрібне активно шукати роботу. Чи доцільно утримувати зазначену категорію населення за державні кошти, тим самим збільшуючи видатки на пасивний соціальний захист, розбалансовуючи тим самим соціальні фонди та зменшуючи ефективність витрачання бюджетних грошей?

2) п. 2 ст. 1 Закону визначає нижньою межею безробіття 15 років, але, в той самий час, п. 13 та п.16 відлічують працездатність від віку 16 років [1]. Таким чином, особа 15 років є непрацездатною, але може бути безробітною, що суперечить здоровому глузду. В той же час, ст. 7 Європейської соціальної хартії (переглянутої) встановлює, що мінімальний вік прийняття на роботу дорівнює 15 рокам [7], а, отже за логікою саме він є нижньою межею працездатності (до речі, аналогічну норму вводить і ст.14 п. 7 Закону: особи, яким виповнилося 15 років, за згодою одного з батьків або особи, яка їх замінює, можуть, як виняток, прийматися на роботу). Таким чином, Закон суперечить нормі більш високого порядку, а тому, згідно як Конституції України, так і ч. 2 ст. 2 Закону («Законодавство України про зайнятість населення»), мають застосовуватися відповідні положення Європейської соціальної хартії (переглянутої), у тому числі щодо забезпечення охорони праці дитини та дотримання особливих вимог до організація дитячої праці.

Також необхідно розглянути проблеми, пов’язані з реалізацією норм окремих статей Закону:

1. Ст.17 визначає перелік органів, що забезпечують формування та реалізацію державної політики у сфері зайнятості населення, і до нього не входить головний орган у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики економічного і соціального розвитку – Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі – Міністерство).

Основними завданнями вищезазначеного Міністерства є: формування та забезпечення реалізації державної політики економічного і соціального розвитку, політики у сфері державно-приватного партнерства та статистики. Міністерство формує та здійснює державну політику у сфері державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (післядипломна освіта) для державних потреб, здійснює координацію робіт державних замовників щодо його розміщення та виконання.

Таким чином, ціла низка функцій Міністерства передбачає його активне залучення до регулювання зайнятості, розвитку продуктивних сил і ринку праці в Україні, але Закон не містить відповідних положень з цього приводу.

Отже, Міністерство замість того, щоб стати партнером у формуванні та реалізації державної політики щодо зайнятості населення, взагалі усунулося з цієї сфери. Політика зайнятості продовжує залишатися відірваною від загальної стратегії макроекономічного розвитку держави.

2. Згідно ст. 29  студенти вищих та учні професійно-технічних навчальних закладів, що здобули професію (кваліфікацію) за освітньо-кваліфікаційним рівнем «кваліфікований робітник», «молодший спеціаліст», «бакалавр», «спеціаліст» та продовжують навчатися на наступному освітньо-кваліфікаційному рівні, мають право проходити стажування за професією (спеціальністю), за якою здобувається освіта, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності, виду діяльності та господарювання, на умовах, визначених договором про стажування у вільний від навчання час.

Не зрозуміло, чому зазначена норма не поширюється на осіб, які здобули освітньо-кваліфікаційний рівень «магістр» та на тих, хто здобув нижчий ОКР, але припинив подальше навчання. Видається штучним поширення норми щодо стажування лише на вихованців та студентів ПТНЗ і ВНЗ; у такому контексті стажування, фактично, являє собою різновид виробничої практики.

В законі не прописано, яким чином стажування сприятиме саме працевлаштуванню молодої особи, адже під вивіскою «стажування» можуть створюватися тимчасові неоплачувані робочі місця (роботодавець, наймаючи людину нібито «для стажування», отримує можливість не сплачувати заробітну плату). Відсутність чітких механізмів захисту стажерів відкриває шлях зловживанням з боку роботодавців. Саме тому, слід чітко вписати механізм проходження стажування, яке, само по собі, є ефективним способом підвищення кваліфікації особи та її затребуваності на ринку праці.

Ст. 29 визначає також, що запис про проходження стажування роботодавець вносить до трудової книжки». Але таке положення суперечить статті 48 КЗпП України, відповідно до якої трудова книжка є основним документом про трудову діяльність, що ведеться на працівника, який працює на підприємстві, в установі, організації та підлягає загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню [5]. Отже, внесення відповідного запису до трудової книжки передбачає участь особи, яка стажується, в системі соцстраху, тобто, щонайменше, розробки спеціального механізму забезпечення соціального страхування для стажерів.

3. Стаття 53 встановлює відповідальність за порушення законодавства про зайнятість населення, але не містить положень щодо порядку накладення санкцій, строків притягнення до відповідальності, порядку оскаржень рішень про накладення стягнень тощо.

Ч. 9 ст.53 встановлює, що штрафи, накладення яких передбачено цією статтею, не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених Господарським кодексом України, а це порушує цілісність системи видів юридичної відповідальності, встановлену законами. Зокрема, уможливлюється застосування санкцій без обмеження строків, встановлених ГКУ та іншими законами України.

Висновки. Отже, основними моментами, які можуть призвести до складності подальшої імплементації Закону, є:

1. Недостатня виваженість визначень базових термінів Закону України «Про зайнятість населення».

2. Проблеми, пов’язані з реалізацією норм окремих статей Закону.

Саме тому, існує об’єктивна потреба у гармонізації наявного масиву нормативно-правових документів у сфері зайнятості, соціального діалогу, соціальної політики, податків та регулювання економічного розвитку держави. Сфера зайнятості потребує змінення підходів до її регулювання, і перш ніж вносити концептуальні зміни до законодавства щодо ринку праці, необхідно чітко визначити стратегічні цілі й завдання, які постають перед державою у сучасних соціально-демографічних умовах, та з урахуванням пріоритетів економічного розвитку в контексті підвищення якості продуктивних сил. За відсутності ж цілісної стратегії зайнятості будь-які заходи (в тому числі, окремі законодавчі ініціативи) є вимушеними та не приведуть до бажаного результату. Внесенню змін до законодавства щодо зайнятості населення має передувати розробка цілісної стратегії розвитку ринку праці в Україні, узгодженої з інвестиційною, промисловою, податковою, демографічною та соціальною політикою.

Необхідними є також гармонізація національного законодавства у сфері зайнятості з ратифікованими міжнародно-правовими документами та балансування інтересів усіх сторін соціального діалогу з особливим акцентом на безумовному забезпеченні інтересів та дотриманні трудових прав працівників.

На сучасному етапі вбачається доцільним внесення змін до проаналізованих вище статей Закону України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р. № 5067-VI, а також узгодження його з КЗпП, міжнародно-правовими документами та іншими законами та підзаконними актами, які регулюють сферу зайнятості, соціального страхування та соціального забезпечення. Це дозволить підвищити дієвість механізмів практичної реалізації  Закону України «Про зайнятість населення» та відповідно покращити стан соціальної сфери в Україні.

Література

1. Закон України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 №5067-VI  [електронний ресурс]- Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5067-17

2. Указ Президента України «Про національний план дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» від 12.03.2012 р. № 187 [електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/187/2012

3. Пономаренко А.М.  Ринок праці та зайнятість населення// Навч. посібник. – К.: 2010р.

4. Державна служба зайнятості.   (Розділ статистика        та аналітика) [електронний ресурс].–Режим доступу:http://www.dcz.gov.ua/kir/control/uk/index - Назва з екрану.

5. Кодекс законів про працю України від від 10.12.1971 № 322-VIII [електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/322-08

6. Закон України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» від 05.02.1993 № 2998-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2998-12/print1341314676142509

7. Європейська соціальна хартія (переглянута). [електронний ресурс] –Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_062

8. Ніколаєнко А.К. Економіка трудових ресурсів// Навч. Посібник. – К.: 2009