УДК 35.071

ПУБЛІЧНЕ УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: СТАНОВЛЕННЯ ЗА ЄВРОПЕЙСЬКИМИ СТАНДАРТАМИ

Кіщенко Данііл Ігорович, студент кафедри «Менеджмент невиробничої сфери» Донецького державного університету управління

Долгальова Олена Вячеславівна, д.держ.упр., професор кафедри «Менеджмент невиробничої сфери» Донецького державного університету управління

Постановка проблеми. Публічне управління в Україні проходить етап свого становлення. Публічне управління (англ. – public management) – це діяльність, яка забезпечує ефективне функціонування системи органів державної влади, регіонального врядування, органів місцевого самоврядування, громадських (неурядових) організацій, фізичних осіб та інших суб’єктів громадянського суспільства з метою реалізації державної політики в найрізноманітніших сферах суспільного життя.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Сутність публічного управління наведені у публікаціях С. Хамініна, В. Дорофієнка, Ю. Кіндзерського та О. Костусєва. Це свідчить про зростання значущості аналізу публічного управління в умовах становлення країни за європейськими стандартами, тому вони потребують більш детального розгляду.

Мета статті.. Визначення перспективних напрямків реформування публічного управління в Україні за європейськими стандартами. Крім цього, необхідно з'ясувати основні напрямки, які мають ґрунтуватися на доробках європейського управління. З числа доробків прийнятними мають бути передусім принципи європейського управління, а вже потім, за необхідності, узагальнені чи конкретні моделі управління.

Основний матеріал дослідження. У країнах колишнього Радянського Союзу й соціалістичного табору для публічного управління характерні особливості, які принципово відрізняли його від публічного управління в західних країнах: моноідеологічна комуністична основа; чітке ієрархічне підпорядкування; командно-адміністративний стиль; завеликі розміри і неефективність; невиправдано великі витрати на утримання державного апарату, суворий державний контроль за діяльністю громадських організацій, обмеження щодо практичного волевиявлення фізичних осіб тощо [2]. Нині посткомуністичні держави Центральної та Східної Європи й колишнього СРСР продовжують розв’язувати успадковані проблеми державного управління, застосовуючи практичний досвід і наукові здобутки публічного управління держав – членів Європейського Союзу та інших кран західної демократії. Після краху попередніх режимів їм потрібно було повторно будувати системи державного управління фактично на порожньому місці. Проте ті з них, які виявили рішучість і чітку політичну волю до реальної, а не декларативної інтеграції в Європейський Союз, швидше й успішніше позбавляються комуно-радянського тягаря в державному управлінні вже у складі ЄС. Це Естонія, Латвія, Литва, Польща, Чехія, Словаччина, Угорщина, Румунія, Болгарія та Словенія, які сміливо й послідовно використовують наукові надбання у сфері публічного управління (англ. – public management), нового публічного управління (англ. – new public management), державного управління (англ. – public administration), демократичного врядування (англ. – democracy governance) тощо.

Такі країни, як Україна, Молдова, Білорусь, Грузія, Азербайджан та Вірменія, які через різні об’єктивні й суб’єктивні чинники були менш рішучими в демонстрації такої політичної волі, як їх колишні партнери. У результаті ці країни непомітно сповзли до стану екстремальних рівнів бідності та до рівня економічного розвитку країн світу, які належать до нижчих рівнів. Очевидно, що це суттєво ускладнює реформування як публічної сфери загалом, так і державного та публічного управління в цих країнах зокрема. Іншими словами, усі спроби оптимізувати систему державного управління чи створити систему публічного управління за європейськими чи світовими стандартами за роки незалежності України завершувалися зазвичай зміною назв бюрократичних установ, зростанням кількості державних службовців, декларативною підтримкою паростків місцевого самоврядування та регіонального врядування тощо. При цьому спостерігалося збереження чи навіть розширення функцій органів державного управління, що свідчить про нездатність бюрократичного апарату реформувати самого себе. Щодо публічного управління, то тут спостерігаються лише перші кроки в напрямку його становлення, передусім у формі епізодичної активності деяких суб’єктів громадянського суспільства – окремих громадських (неурядових) організацій чи фізичних осіб (політиків, науковців, представників бізнесу, громадських активістів тощо). Такий стан у публічному управлінні пояснюється, насамперед, низьким рівнем розвитку самого інституту громадянського суспільства, який за роки незалежності також залишився на етапі свого становлення, ще не досягнувши належного рівня тривкості, через що зазнає серйозних випробовувань на міцність у разі змін політичних сил на арені державотворення.

Становлення публічного управління відбувається в умовах прояву посттоталітарного та пострадянського синдромів у зароджуваному громадянському суспільстві, які генерують явища і процеси непорозуміння між політичними партіями, парламентом, урядом, президентом, громадськими об’єднаннями, громадянами та іншими суб’єктами публічних відносин. Прояви цих синдромів у повсякденній управлінській практиці призводять до того, що егоїстично-відомчі інтереси бюрократичної системи, окремих політичних сил домінують над інтересами публічними. Проте глибинніша причина такого стану речей криється, як видається, в неналежній гнучкості у процесі адаптації системи управління і виробничого механізму до змін характеру робочої сили, що, у свою чергу, суттєво підсилює складнощі трансформації всієї системи публічного управління. Як слушно зазначають західні науковці, «неповороткий бюрократичний апарат Радянської держави, успадкований з часів тривалої прискореної модернізації, поставив владу в СРСР у нестерпне становище, коли вона повинна була реагувати на нові суб’єктивні вимоги і прагнення, які виникали по всьому світу, спочатку в рамках процесу модернізації, а потім і поза його межами» [3, 260].

Важко не погодитися з вітчизняними науковцями, що конституювання інтегрованої системи публічного управління відбувається в нас у складних умовах адміністративно-політичного реформування, обумовленого низкою факторів. По-перше, це суттєва втрата кадрового потенціалу державної служби через об’єктивні (віковий ценз) та суб’єктивні (політична лояльність) чинники, при цьому виникає проблема наступності в управлінні практично на всіх рівнях. По-друге, зменшення компетентності та моральних якостей державних службовців. По-третє, збереження корупційних проявів на державній службі, втрата мотивації. По-четверте, формування управлінської системи, що має тенденції до автономізації в суспільстві, нав’язуванні суспільству стереотипів управління за допомогою адміністративного ресурсу, мінімізації суспільного контролю за діяльністю органів влади. По-п’яте, політична та адміністративна реформи, що відбуваються із середини 90-х рр. XX ст., не розв’язали проблему адаптації бюрократії до демократичних перетворень, що знайшло свій прояв у відсутності комплексу стратегічних національних пріоритетів, заявлених інститутами влади в Україні [4, 70].

Щодо неефективного реформування системи державного управління в посткомуністичних державах та запровадження тут нового публічного управління, то існують різноманітні пояснення. Крім важкого історичного спадку, про який уже йшлося, є щонайменше ще три причини, чому реформи державного управління загалом та розв’язання проблем становлення публічного управління зокрема не в змозі давати бажані результати: це, передусім, відсутність політичної згоди щодо реформи; проблема проекту реформ; мінливі й часто суперечливі сигнали зовнішніх організацій [5, 495]. Останніми роками в національній системі державної влади відбуваються складні й суперечливі процеси, спрямовані на докорінне реформування отриманого у спадок від Радянського Союзу громіздкого й неефективного державного механізму, ускладнені надмірною політизацією сфери публічного (державного) управління, коли кожен чиновник намагається реалізувати свої повноваження в так званому «ручному управлінні на власний смак і розсуд» або керуючись інтересами партії, якій він завдячує своєю посадою. Очевидно, що за таких підходів ні про яке системне, цілісне й ефективне державне, а тим більше публічне, управління не може бути й мови. Із цих же причин не вдається створити збалансовану, надійну та ефективну сучасну систему державного управління і розвивати започатковане становлення публічного управління.

Отже, Україна вже два десятиліття поспіль змушена докорінно реформувати отриману в спадок від СРСР громіздку й неефективну радянську адміністративно-командну систему, що вперто не здає своїх позицій. За період незалежності в системі державної влади відбулися складні й суперечливі процеси становлення і розвитку, однак створити цілісне, збалансоване, надійне та ефективне публічне управління так і не вдалося.    

В умовах здійснення нинішньої адміністративної реформи потрібно враховувати зарубіжний, зокрема європейський, досвід. Численні концепції та теорії про бюрократію містять положення про низку цілком закономірних недоліків і проблем функціонування традиційного державного апарату, яких неможливо повністю уникнути чи запобігти їх поширенню. Тому розповсюджена думка про те, що у країнах світу не існує досконалої системи публічного управління чи ідеальної моделі державного апарату, які б у в повному обсязі задовольняли потреби суспільства або конкретних громадян. Однак у багатьох країнах світу наприкінці ХХ ст. здійснено своєрідні ревізії ефективності систем публічного управління і проведено відповідні реформування, у процесі яких ставили два типових завдання: зменшити витрати на утримання державного апарату; підвищити ефективність і якість результатів його діяльності. Успішні спроби «реконструювати державну машину», як наголошує О.З. Босак, робили Австралія, Бельгія, Канада, Фінляндія, Франція, Німеччина, Італія, Нідерланди, Нова Зеландія, Швеція, Велика Британія, США та багато інших держав. Останніми роками реформа публічного управління охопила і країни Центрально-Східної Європи: Польщу, Угорщину, Румунію, Словаччину, Чеську Республіку, Латвію, Литву, Естонію. Реформи публічного управління сприяли вдосконаленню демократичного врядування і успішній відповіді на політичні та соціально-економічні виклики кінця XX – початку XXI ст. [1, 75].

Адміністративні реформування у країнах Центральної та Східної Європи у процесі підготовки до членства в ЄС стосувалися передусім інституцій, правил, які регулюють їхню внутрішню роботу, та процедур і механізмів координації їхньої співпраці, а також кадрового забезпечення (підготування державних (публічних) службовців з належним рівнем кваліфікації, підвищення їх адміністративної спроможності). Головні цілі адміністративних реформ у цих країнах такі: подолання основних недоліків державної (публічної) служби, підвищення ефективності державного апарату, його адаптація до управління мінливими соціально-економічними відносинами.

Такий підхід до адміністративного реформування цілком виправданий, оскільки державна (публічна) служба в будь-якій країні є, по-перше, ключовим елементом системи публічного управління, що сприяє згуртуванню на основі загальнолюдських і національних, соціальних і професійних цінностей, місцевих, регіональних і загальнодержавних цілей та інтересів громадян і їх об’єднань; по-друге, від її ефективного функціонування залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, послідовний і стабільний розвиток країни. Іншими словами, реформи систем публічного управління у форматі адміністративних реформ здійснюють передусім через реформування систем державної (публічної) служби. Стратегічний курс України на інтеграцію в ЄС також зумовлює необхідність орієнтуватися на європейські цінності, які лежать в основі творення Європейського Союзу як нового типу міждержавних відносин. Такими цінностями є, зокрема, загальновизнані демократія, ринкова економіка, соціально-правова держава. Європейський вибір України викристалізовується з історії нашого народу, його ментальності та демократичних традицій, з прагнення нинішнього покоління бачити свою державу невіддільним складником єдиної Європи. Європейський вибір України – це водночас і рух до стандартів реальної демократії, інформаційного суспільства, соціально орієнтованого ринкового господарства, базованого на засадах верховенства права й забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Необхідність здійснення країнами – претендентами на вступ в ЄС відповідних трансформаційних заходів, зокрема в адміністративній (управлінській) сфері, випливає з вимог Європейського Союзу, які відбито в трьох критеріях – політичному, економічному і так званому членському, які встановила Європейська Рада в червні 1993 р. на засіданні в Копенгагені. До цих критеріїв, які отримали назву копенгагенських, вона додала в грудні 1995 р. у Мадриді побажання стосовно перебудови країнами – заявниками про вступ до ЄС власних управлінських (адміністративних) інституцій, які б відповідали копенгагенським критеріям, були здатні впроваджувати положення доробку Спільноти і брати активну участь у виробленні майбутньої політики ЄС після вступу до нього.

Висновки. Прагнення України стати спочатку асоційованим, а потім і повноцінним членом Європейського Союзу має не тільки відповідати вищевказаним копенгагенським і мадридським критеріям, але й реалізовуватися згідно з їхньою суттю. Це означає, що Україна у проведенні реформ, зокрема у сфері публічного управління, повинна керуватися не лише внутрішньою політичною кон’юнктурою, але й чітко визначеними європейськими стандартами, в основу яких покладено здобутки світової цивілізації. Перспективні напрями реформування публічного управління в Україні мають ґрунтуватися на доробках європейського управління. З числа доробків прийнятними мають бути передусім принципи європейського управління, а вже потім, за необхідності, – узагальнені чи конкретні моделі управління.

Література

1. Босак О. З. Становлення та розвиток системи публічного управління в Україні // Реформа публічного управління в Україні: виклики, стратегії, майбутнє : монографія / Босак О. З. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України ; відп. редактор І. А. Грицяк. – К. : К.І.С., 2009. – 240 с.

2. Мотиль О. Підсумки імперій: занепад, розпад і відродження : монографія / Мотиль О. – К. : Критика, 2009. – 200 с.

3. Хардт М. Империя / Хардт М., Негри A.; пер. с англ. ; под ред. Г. В. Каменской, М. С. Фетисова. – М. : Праксис, 2004. – 440 с.

4. Луцький І. М. Актуальні проблеми організаційно-правових засад управління складних адміністративних систем на практиці європейського досвіду та України / І. М. Луцький, А. І. Луцький, О. М. Каленюк // Економіка і держава. – 2009.  – № 3. – С. 69–71.

5. B. Guy Peters. Handbook of Public Administration / B. Guy, Jon Pierre.  – London, 2005. – 640 p.