УДК 342.25

СУЧАСНИЙ СТАН МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ В КОНТЕКСТІ МІЖНАРОДНОГО ДОСВІДУ

Нікішина Анастасія Олегівна, студент кафедри «менеджмент невиробничої сфери» Донецького державного університету управління

Решетова Ганна Ігорівна, к.держ.упр., доцент кафедри «Менеджмент невиробничої сфери» Донецького державного університету управління

 Постановка проблеми. Сьогодні, на сучасному етапі розвитку України як демократичної, соціальної та правової держави, місцеве самоврядування має бути одним з пріоритетних напрямів державної політики. Розвиток держави не можливий без розвитку регіонів, від того наскільки сильною є регіональна влада і як вона забезпечує соціальні послуги населенню. Визнання, запровадження та розвиток місцевого самоврядування є складовою європейського курсу України,  однією з найефективніших форм місцевого управління та розвитку територій. Там, де воно дійсно функціонує, де місцеве населення має реальне право та можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, спостерігається зростання доходів місцевих бюджетів і соціально-економічний розвиток в цілому.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні є предметом наукових досліджень вітчизняних вчених та практиків. Серед них: Гураль П., Кравченко В. В., Пітцик М. В., Смирнова Т. С., Куць К. А., Крючков М., Зельницький А., Удовенко П., які вважали що місцеве самоврядування було і залишається одним з головних проявів і способів реалізації демократичної влади.

Мета статті. Метою даного дослідження є аналіз сучасного стану місцевого самоврядування в Україні, розгляд основних проблем у даній сфері і пошук на цій основі основних перспектив розвитку.

Основний матеріал дослідження. Сьогодні, процес демократичних перетворень в українському суспільстві вимагає від держави вирішення нових правових, економічних, політичних та соціальних завдань, головними з яких є формування ефективної системи місцевого самоврядування як максимально наближеного до населення інституту, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності, запровадження дієвих механізмів соціальної взаємодії з самоврядними структурами.

Сучасний стан органів місцевого самоврядування характеризується низкою проблем пов’язаних з недосконалістю моделі адміністративно – територіального поділу, яка була сформована ще в радянський період.  Однією з проблем є роздробленість, що проявляється у наявності великої кількості територіальних громад, яка зумовлює фінансову неспроможність більшості (більше 90%) з них. При цьому визначення місцевого самоврядування в Конституції України включає в себе тільки право територіальних общин до самостійного вирішення питань місцевого значення, але не їх реальну здатність до цього. Також належність до територіальних громад лише забудованих територій, призводить до того що, місцеве самоврядування не охоплює значну кількість територій, на яких розташовані земельні ділянки. Обмеженість юрисдикції органів місцевого самоврядування на такі території, по-перше, порушує принцип повсюдності місцевого самоврядування, по-друге - ускладнює встановлення адміністративних кордонів між різними територіальними одиницями. Крім того відмінність територіальних громад за чисельністю населення і ресурсній базі при збереженні єдиного переліку власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування призводить до неспроможності керівних органів конкретних територіальних громад реалізації покладених на них функцій. Зокрема, найбільш значимі відмінності за цими показниками спостерігаються між сільськими радами та містами обласного значення.  Підпорядкування один одному територіальних співтовариств, формально рівних за своїм статусом, де досить поширеним явищем (особливо в Автономній Республіці Крим та Донецької області) є входження селищ і міст до складу міських рад, призводить до дублювання їх функцій[1].

Вже багато років системним недоліком функціонування моделі місцевого самоврядування в Україні залишається слабка ефективність механізмів взаємозв'язку і розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, яка виражається в:

- Фактично повній відсутності розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, зокрема районними та обласними радами (крім того, що стосується затвердження бюджетів відповідних територій, і взаємодії з місцевими державними адміністраціями відповідних рівнів), що вказує на відсутність повного та вичерпного переліку кожній категорії рад.

-    Перевантаженість органів місцевого самоврядування повноваженнями з надання соціальних послуг при недостатньому бюджетному забезпеченні.

Характерними ознаками системи стримувань і противаг у відносинах між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування є:

- Фактичне втручання держави в діяльність районних та обласних рад, зокрема в області планування регіонального розвитку і місцевої бюджетної політики. Встановлено механізм делегування повноважень районними та обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям (згідно зі ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») через відсутність у районних та обласних рад відповідних виконавчих комітетів.

- Суперечності між законодавчими актами, які так чи інакше зачіпають інтереси місцевого самоврядування. Так, за районними та обласними державними адміністраціями Законом України «Про місцеві державні адміністрації» закріплені ті повноваження, які відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» лише делегуються їм відповідними районними та обласними радами.

- Нечітке визначення поняття «делеговані повноваження», а також відсутність чітко визначеної процедури делегування повноважень і можливості відмови сторін від делегованих повноважень, у тому числі в разі неможливості їх реалізації.

- У той же час - можливість впливу на політику місцевих державних адміністрацій лише шляхом висловлення недовіри їх керівникам, що, з одного боку, є недостатнім засобом контролю за виконанням адміністраціями делегованих повноважень, а з іншого - створює підгрунтя для конфліктів між органами державної виконавчої влади.

Неефективність системи участі жителів територіальних громад в управлінні місцевими справами, також належить до суттєвих проблем розвитку місцевого самоврядування, основними чинниками якої є:

- Рекомендаційний характер більшості форм прямої участі громадян, а також спроби врегулювання процедурних моментів при допомозі не законів, а підзаконних актів (що суперечить нормам Конституції України).

- Складний механізм реалізації відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням територіального співтовариства в результаті втрати довіри.

- Обмеження в чинному законодавстві права суб'єктів місцевої демократії (спільнот) у застосуванні таких механізмів як, - збори громадян за місцем проживання та місцевих референдумах, а також невирішеність питання про імплементацію їх рішень.

- Об'єктивний фактор - низький рівень політичної свідомості значної частини українського суспільства, що призводить до недостатнього прагнення громадян до участі в управлінні місцевими справами.

- Неефективність використання механізму реалізації відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням територіальної громади в результаті втрати довіри.

- Неякісне нормативно-правове забезпечення питань про створення і діяльність громадських організацій, ОСН та ОСББ[3].

Тому на сьогоднішньому етапі варто зберегти норму, за якою органи місцевого самоврядування районного й обласного рівня діють не від імені всього населення району чи області, а представляють, у відповідності до чинної Конституції, спільні інтереси розташованих тут громад сіл, селищ та міст. Але, на відміну від сьогоднішньої практики, районні й обласні ради повинні формувати власні виконавчі органи, які очолюють обрані на сесії голови рад. Ці ради повинні самостійно розробляти, ухвалювати й виконувати районні та обласні бюджети. Отже, має бути відроджене повноцінне (замість сьогоднішнього урізаного) самоврядування на рівні областей і районів. За такої ситуації обласні державні адміністрації мають зосередитись на функціях контролю щодо дотримання Конституції, законодавства України, координації діяльності місцевих органів виконавчої влади, виконання на території області загальнодержавних програм. Районні державні адміністрації взагалі ліквідовуються; в разі необхідності обласні державні адміністрації можуть створювати свої міжрайонні представництва.

Має також бути законодавчо жорстко врегульовано практику делегування органам місцевого самоврядування окремих державних функцій. Будь-яке делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування має бути підкріплене необхідними фінансовими ресурсами, без такого забезпечення, повноваження не можуть виконуватись. Якщо ж таке виконання здійснюється органами місцевого самоврядування, держава відшкодовує ці витрати з урахуванням ставки кредитування НБУ[2].

Не менше важить і поділ компетенцій між різними рівнями влади. Влада повинна забезпечити чіткий поділ компетенцій між різними рівнями державної влади й місцевого самоврядування. А це значить, що кожен займатиметься своєю справою і не втручатиметься в чужі функції. Водночас зросте відповідальність кожного рівня влади за ефективне виконання функцій, покладених на нього законом. Для таких серйозних змін, необхідно ухвалити нову фундаментальну законодавчу базу: передусім це Закон про внесення змін до Конституції України (законопроект 3207-1), закони "Про самоврядування громади", "Про самоврядування району", "Про самоврядування області", "Про місцеві державні адміністрації (нова редакція)", "Про територіальний устрій".

Нарешті, ще одним завданням влади залишається підвищення правової захищеності місцевого самоврядування. Має бути підвищено правові гарантії для сільських, селищних, міських голів, депутатів місцевих рад. Єдиною підставою для дострокового припинення повноважень обраних посадових осіб місцевого самоврядування буде лише порушення ними закону, підтверджене вироком суду, що вступив у законну силу. Це значить, що самоврядування стане незалежним від адміністративного тиску "згори".

Невирішеним питанням залишається й утвердження фінансової спроможності місцевих рад, без якої самоврядування залишатиметься фікцією. На рівні закону за місцевими радами має бути закріплено достатні джерела фінансових надходжень, проведено поділ майна й землі на державну й комунальну власність. Громади при формуванні місцевого бюджету залежатимуть лише від закону, нормативів і власної економічної заповзятливості, а не від волі чиновників. А це значить, що місцева влада отримає змогу ефективно діяти в інтересах людей.

Децентралізація податків має забезпечити для органів місцевого самоврядування достатню фінансово-матеріальну основу для виконання власних повноважень. Субвенції, натомість, повинні забезпечити спроможність органів місцевого самоврядування виконувати делеговані державною повноваження.

З цією метою, слід:

1) Збільшити питому вагу власних доходів місцевих бюджетів шляхом проведення відповідних податкових реформ.

При цьому існує проблема: частка надходжень від місцевих податків та зборів є незначною (біля 4%) та постійно зменшується. Існують значні проблеми з адмініструванням цих податків. Водночас, саме частка власних доходів та їх ефективне адміністрування з боку органів місцевого самоврядування є найголовнішим чинником фіскальної децентралізації влади.

Жоден з місцевих податків та зборів не є бюджетоутворюючим. Слід зазначити, що лише частка надходжень ринкового збору перевищує 1% загальних надходжень місцевих бюджетів (загальний та спеціальний фонд разом).

2) Рекомендувати до запровадження в Україні змішану модель місцевого оподаткування. Головною частиною цієї моделі можуть стати податки на майно (податок на будівлі та споруди, податок на землю). Водночас частина податку з доходів фізичних осіб має не враховуватися при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (тобто відноситися до власних доходів місцевих бюджетів) та спрямовуватися на інвестиції у регіональний розвиток.

Податок на майно спочатку матиме суто облікове призначення. Ми повинні з'ясувати скільки і якого майна у нас є. Крім того, цей податок не повинен стати додатковим тягарем для пересічних громадян, представників малого та середнього бізнесу.

3) Реформувати систему справляння плати за землю.

Найбільшою проблемою справляння земельного податку є незавершеність земельної реформи в Україні, а саме обмеження прав власності на землю, і, як наслідок, обмеження ринкових земельних відносин. За таких умов податок на змелю не збирається у повному обсязі та не відіграє відповідної ролі у забезпеченні власних доходів місцевого самоврядування.

4) Запровадити сучасні методи управління місцевими бюджетами, зокрема програмно-цільовий метод[4].

Бюджетний ресурс завжди обмежений. Однак на сьогодні не приділяється увага ефективному витрачанню бюджетних коштів. Продовжується практика утримання мережі бюджетних установ, отриманої у спадщину від Радянського Союзу без огляду на економічну доцільність. Контроль за витрачанням коштів зводиться виключно до контролю за їх цільовим використанням. В той же час у більшості розвинутих країн проблему ефективного витрачання бюджетних коштів висунуто на перший план. Для її вирішення вводяться прогресивні технології бюджетування, націлені на результат. До речі, використання таких технологій є однією з вимог Євросоюзу. Україна однією з перших на пострадянському просторі задекларувала впровадження програмно-цільового методу. Однак, цей напрямок бюджетної реформи фактично не було здійснено.

Висновки. Сьогодні, аналізуючи вищезазначені проблеми місцевого самоврядування, ми приходимо до висновку, що досягнення бажаного стану місцевого самоврядування неможливе без здійснення цілого ряду законодавчих та інституційних перетворень. Такими є перетворення щодо  адміністративно-територіального устрою, виборів місцевих депутатів, формування виконавчих органів місцевого самоврядування, делегування повноважень і здійснення контролю за їх виконанням, збору місцевих податків, утримання неприбуткових підприємств тощо. При цьому не уникнути орієнтації на зарубіжний досвід вирішення подібних проблем і на основоположні цінності в галузі місцевого самоврядування держав Європейського Союзу.      

Треба відкрити шлях місцевій ініціативі, активно залучати до участі в управлінні справами своїх міст їх мешканців - тобто наповнити реальним змістом поняття самоврядування. Місцева влада, як і влада всіх інших рівнів, повинна стати відкритою, прозорою та зрозумілою.

Отже беручись до вирішення проблем в галузі місцевого самоврядування необхідно неодмінно враховувати ряд факторів, адже проблеми наших регіонів, міст і сіл - це проблеми загальнодержавного характеру. Ці проблеми безпосередньо торкаються кожного українця, а усі громадяни України, в свою чергу  є членами територіальних громад.

Література

1.                Серьогін В.О., Проблеми реформування системи місцевого самоврядування [Електронний ресурс].- Режим доступу: http://www.univd.edu.ua/dir/395/problemi-reformuvannya-sistemi-mistsevogo-samovryaduvannya

2.                Лаврик В.Б., Проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні [Електронний ресурс].- Режим доступу: http://sd.net.ua/2011/04/27/problemi-stanovlennya-ta-rozvitku-miscevogo.html

3.                Бичихін В., Сучасні проблеми реалізації місцевого самоврядування: адміністративно-територіальна диференціація [Електронний ресурс].- Режим доступу: http://partiya-sud.org.ua/stattja_2.html

4.                Бабинова О., Местное самоуправление в Украине: стратегические приоритеты и проблемы реализации [Електронний ресурс].- Режим доступу: http://enrada.gov.ua/news/mestnoe_samoupravlenie_v_ukraine_strategicheskie_prioritety_i_problemy_realizacii/2011-12-07-366

5.                Многомуж Н., Местное самоуправление в Украине: проблемы и пути их решения (часть 1) [Електронний ресурс].- Режим доступу: http://dc-summit.info/temy/vnutrennjaja-politika/2008-mestnoe-samoupravlenie-v-ukraine-1.html